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澳方否决“一带一路”协议 中澳关系短期内恐难回暖但仍有利好因素
2021-04-27 14:46 编辑:牟亚迪 来源:y567788永利备用网站

文/牟亚迪

2021年4月21日,澳大利亚联邦政府否决了维多利亚州与中国签署的“一带一路”协议。此事件一时间成为国际社会的热点资讯。中国外交部对此表达了不满并提出严正交涉。目前尚不知晓中国是否会有反制措施,但毫无疑问,此举将进一步加剧中澳之间本就十分紧张的关系。

中国是澳大利亚第一大贸易伙伴、第一大出口目的地和第一大进口来源地,双方关系理应友好发展,但近年来,澳大利亚对中国的定位却逐渐从“战略合作伙伴”向“战略威胁”进行调整,由此中澳步入了“政冷经冷”的局面:中澳间贸易受阻,政府高层之间面对面互动已经全部中止。展望未来,中澳关系在短期内恐难回暖,但是长期来看双方仍有合作的有利条件。澳大利亚只有摆正自身位置,及时转变对华态度,停止以损害中澳两国的经贸关系为代价而紧跟美国追求所谓的“价值观”,中澳关系才能有扭转颓势的基础与前提。

中国-维多利亚州“一带一路”合作协议发展历程

维多利亚州位于澳大利亚大陆的东南沿海,虽然它是澳大利亚最小的大陆州,但却是澳大利亚传统经济大州,也是澳大利亚人口最密集、工业化程度最高、农牧业生产最为发达的一个州。其州政府位于澳大利亚第二大城市墨尔本。

“一带一路”倡议始于2013年,由我国提出,目标是在全球范围内建立广泛的贸易路线网络。随着中国持续的推进,包括拉美在内的世界多国都签订了相关的协议。2017年初,中国接待了28位世界领导人以及来自其他70个国家的代表参加在北京举行的“一带一路”峰会,代表中就有澳大利亚维多利亚州州长丹尼尔·安德鲁斯(Daniel Andrews)。

2018年10月,维多利亚州与中国签署谅解备忘录(MoU),初步制定了双方在贸易、金融以及政策领域的合作框架。澳大利亚维多利亚州正式成为“一带一路”倡议的参与主体。2019年10月,中澳对该合作框架进行了更详细的布局,并成立了一个工作组,由州长丹尼尔·安德鲁斯和中国国家发展和改革委员会副主任宁继哲共同主持。基础设施建设是该协议的关键部分,该协议承诺“增加中国建设企业对维多利亚州基础设施工程的参与”,包括鼓励中国的建设企业在维多利亚州建立业务并竞标大型项目。维多利亚州同意派遣维多利亚州基础设施企业的代表团定期到中国,以“更好地了解当地的机会”。该协议还提出了其他潜在的合作领域,包括制造业,生物技术和农业,达成了发展贸易和市场准入的协议,“特别是农产品,食品,保健食品和化妆品”。这份协议原本应该在2020年3月签署,但是由于新冠疫情的暴发延误至今。

中国-维多利亚州“一带一路”合作协议被澳联邦政府否决

2020年12月,澳大利亚国会通过《外国安排政策法》(ForeignArrangementScheme,以下简称“法案”),官方说明该法案旨在确保澳大利亚的州或领地政府与外国实体之间的合作不会对澳大利亚的外交关系产生不利影响,并不会与澳大利亚的外交政策相抵触。法案规定,如果州和领地政府与外国实体进行合作,必须寻求外交部长的批准。法案还赋予联邦政府取消州和领地政府、地方议会以及公立大学与其他国家签订协议的权力。这是对于联邦政府宪法权利的极大扩充。

2021年4月21日,澳大利亚外交部长马里斯·佩恩(Marise Payne)宣布,根据联邦《外国安排政策法》,否决维多利亚州政府同中方签署的两项“一带一路”协议:2018年10月签订的中国-维多利亚州谅解备忘录以及2019年10月签订的中国-维多利亚州合作协议框架。尽管佩恩强调不针对特定国家:“澳方审查了1000多项协议,最终决定撤销4项”,但有专家指出:“大部分人都明白,《外国安排政策法》是堪培拉政府刻意针对维多利亚州”‘一带一路’协议而通过的,它关系到澳大利亚州政府和联邦政府外交政策一致性的问题。”

澳大利亚州政府与联邦政府对华态度出现分歧

对于目前的中美关系,国际社会普遍担忧美国和中国陷入“新冷战”。包括澳大利亚在内的多个国家曾表示不希翼在中美两个大国中选边站。而美国对于中国“一带一路”倡议一直持质疑和批评态度,澳大利亚联邦政府否决地方政府“一带一路”协议,表明澳大利亚在中美之间并没有展现出独立的第三方姿态,而是已经倒向美国。

与澳大利亚联邦政府态度不同,维多利亚州政府一直对于“一带一路”协议持有正面评价,该州政府认为参与“一带一路”会促进中国在维多利亚州的投资,增加当地的就业机会。州长安德鲁斯也曾多次为这项协议辩护:2020年中澳之间的紧张局势升级之际,安德鲁斯虽批评了中国的政策,但拒绝退出“一带一路”协议,并称这对维多利亚州的就业十分重要;在协议被联邦政府否决后,维多利亚州政府发言人表示“这完全是联邦政府的事情”,言语中透露出无奈。

除维多利亚州外,西澳州时任州长科林·巴奈特(Colin Barnett)早在2011年就与中国签订协议,允许中国的企业更大程度上地参与到西澳州的经济活动。在去年法案宣布后,巴奈特使用“可怕”一词来形容这个法案,并预测西澳州的协议可能也会受到核查。他担心法案会进一步影响中澳关系,进而影响澳大利亚地方的经济。他指出虽然外交事务是联邦政府的工作,但地方政府在发展经济上也承担重要角色。

澳大利亚毁约对我国经济不会造成太大影响

针对澳联邦政府否决“一带一路”协议,中国使馆发言人表态:“这是澳方对中国采取的又一次不合理和挑衅性的举动。这进一步表明,澳大利亚政府没有改善中澳关系的诚意。它势必会进一步破坏双边关系,最终只会伤害自己。”虽然目前尚不清楚中国是否会有反制措施,但本次事件无疑给本就冰冷的中澳关系又蒙上一层阴影。

对于中国来说,此次澳大利亚的毁约在经济上并不会造成太大的影响。中国与维多利亚州签订的两项协议本质上属于谅解备忘录的范畴,只是一个友好协商的结果,本身不具有法律效力,在体量庞大的“一带一路”工程中也不处于至关重要的地位。但此次澳大利亚政府废除协议的消息已经成为国际重要事件,西方国家中也有类似情况,例如德国,德国联邦政府没有加入“一带一路”,但是在城市层面有所参与。未来澳大利亚的“毁约”行为是否会波及到中国其他国家的项目,是中国更应该警惕的问题。

未来中澳关系短期内恐难回暖但仍有积极发展的可能

中国与澳大利亚在过去曾有着密切的经贸关系。2015年中澳签署《中澳自贸协定》,给予对方最惠国待遇,澳大利亚的乳制品、牛肉、海鲜、酒水等产品,以及煤、铜、镍等矿产资源可以部分零关税的低价格销售到中国。但在近几年,随着澳大利亚政府频繁对中国内政事务进行无端指责,以及议员“通华”、禁用HUAWEI、新冠源头调查、漫画事件等,双方的关系迅速变差。作为对澳大利亚以上行为的反制,中国对澳大利亚实行了严格的进口管制。2020年11月,中国禁止了从澳大利亚进口大麦、糖、红酒、原木、煤炭、龙虾和铜,对澳葡萄酒征收最高212.1%关税。此后澳洲对华煤炭出口暴跌96%。中澳在政治领域的争端向经贸领域蔓延。

展望未来,一方面,中澳关系在短期内可能仍将处于谷底,回暖的可能性不大。但另一方面,中澳经贸关系仍具有良好发展的有利条件。第一,如前文提到的,中国是澳大利亚最大的贸易伙伴国,澳大利亚的发展离不开中国。第二,《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的签订也为澳大利亚与包括中国在内的亚洲国家的建立更加密切的经济联系提供了有利条件。第三,2020年澳大利亚受到疫情的严重冲击,经济30年来首次陷入衰退。疫情过后,经济复苏是澳大利亚最重要的诉求之一。在未来随着疫情受到控制,各国解除封锁,中澳人员往来交流会逐渐恢复,这在一定程度上可能也将促进中澳经贸关系的改善。

随着疫情形势转好,中澳应尽快重建双方高层在外交、经贸乃至安全领域的对话机制,通过交流与沟通,找到一条良性竞争、和平共处的道路。但无论如何,澳大利亚只有停止以损害中澳两国的经贸关系为代价紧跟美国追求所谓的价值观,并及时转变对华政策,重新认识中澳战略关系的重要性,在中美之间做恰当的战略平衡,中澳关系才能拥有扭转颓势的基础与前提。

编辑系盘古智库研究员

(校对:翟军)

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